Местное самоуправление – одна из базовых, структурных единиц, создающих систему правового государства и гражданского общества. Она является системой организации населения, которая дает возможность решать самостоятельно вопросы локального значения, управлять общей собственностью, при этом учитывать интересы самих граждан, проживающих на определенной местности.
Еще в эпоху Петра I в Российском государстве была учреждена бурмистрская палата в столице и земские избы в городах. Приказ об их учреждении датируется 30.01.1699 г. Важным новшеством для того времени стал выборный состав этих органов самоуправления. В функцию изб входил сбор доходов и распределение повинностей, которыми облагалось торгово-промышленное сословие. Руководили этими предтечами органов местного самоуправления избные старосты.
Но первым ростам народовластия было трудно пробиться через каменистую почву российского самодержавия. Уже в 1702 г. были отменены избные старосты, а их функции переданы воеводам и выборным дворянским советам, без которых воевода не мог самостоятельно принимать решения. Это означало концентрацию полномочий у одного привилегированного сословия. В 1713 г. часть функций местного самоуправления были переданы коллегии из губернатора и 8-12 новых должностных лиц (ландратов). В 1716 г. губернии разделили на более мелкие административные единицы – доли, и ландраты были сделаны главами этих территориальных единиц. Теперь сбором налогов занимались земские камериры, комиссары и рентмейстеры.
Но и эта разновидность административной системы недолго продержалась при импульсивном императоре. Уже в 1719 г. губернии стали разделяться на провинции, которыми теперь управляли воеводы, после чего можно было наблюдать замыкание круга и возвращение всех властных функций в руки одного чиновника.
Местные администрации, подчиненные воеводе, начали комплектоваться из земских писарей, надзирателей и других мелких чиновников. Естественно, при такой системе управления бюрократический аппарат избавился от земских изб, упразднив их деятельность. По мнению историков, эта мера привела городское хозяйство в полный упадок.
Для того, чтобы предотвратить дальнейшее разрушение провинциального хозяйства, Петр I в 1721 г. еще раз изменил линию управления регионами и учредил выборные магистраты (в провинциальных городах) и главный магистрат (в столице). Еще одним шагом, урезавшим властные полномочия губернаторов и воевод, было изъятие из их рук судов. Приблизительно в то же время историки отмечают рост противостояния между бюрократическими органами – губернаторами и воеводами, которых поддерживают коллегии с одной стороны, а также земские элементы в уездном, городском управлении и в суде – с другой.
К сожалению, многие меры, благоприятствующие становлению местного самоуправления, уже при преемниках Петра I были отменены. В частности, 1727 г. ознаменован уничтожением выборного суда (при этом судебная власть передается губернаторам и воеводам), упраздняются главный и городовые магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти. В городах и уездах сохраняются, в виде лежащей на населении повинности, несколько выбранных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам. Такая безрадостная ситуация длилась вплоть до восхождения на престол Екатерины II, при которой реформирование всей системы управления в регионах было перезапущено заново.
